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(圆桌论坛)“土地财政”损伤政府公信力

时间:2011-05-06 10:28来源:未知 作者:ceshi
 

        作为“第二财政”,卖地收入在很多地方已超过第一财政。有数据显示,在一些地方,土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地 出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。同时,土地财政所带来的各种问题凸现,亟须引起各方警惕与高度关注。 乡村网


        “土地财政”带来的问题包括大家非常关注的在房地产市场从严调控后地方政府的财政收入问题,以及由此导致的地方债务风险。虽然长期游离于预算之外的卖地收入,有可能进入显性的收入账本,但其监管与用途,涉及到一系列繁复的制度变革。

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          参与中国经济时报本期圆桌论坛讨论的嘉宾是:国家行政学院经济学教研部时红秀教授,辽宁省财政科学研究所所长王振宇,中国人民大学公共管理学院土地管理系吕萍教授,财政部亚太财经与发展中心胡振虎博士,欢迎各位。 中国乡村网


      ■中国经济时报圆桌论坛■主持人  岳振

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      土地定价应避免出现公权力使用不透明 乡村网


      中国经济时报:据说现在有些地方的房地产调控措施在开始松动,原因是“限购令”对地方财政开始产生影响了,媒体报道说很多地方向中央督查组反映,认为当地房价并不高,希望进行“分类调控”,就是需要放松。这恐怕是早有预料的吧?这会带来什么样的风险?

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        时红秀:严厉的房地产调控肯定对各地“土地财政”带来严重的不利影响,那就是地方政府赖以进行债务融资的“资产”价值缩水,难以筹措到新的资金搞开发、上 项目;若引发宏观形势衰退,众多的原有项目收益不再足以偿还按原值计价的债务本息,作为债权人的金融机构不良资产会再度积累。所以,无论是地方政府还是金 融机构,面对严厉的房地产市场调控政策,肯定会顾虑重重,甚至心惊胆战。 内容来自http://xcwt.org/


        可是,房地产市场不仅仅是居住类商品的市场,随着市场经济的发育和发展,其实更是一个国家资本市场的组成部分。资本市场的任何大起大落,都会引发微观主体 的风险,进而产生全社会的风险问题。其实,房地产市场调控不力,房地产市场泡沫过度积累,其灾难性后果中外历史上有目共睹。既然不得不进行调控,而且屡屡 调控收效甚微,决策者又不得不出台更为严厉的措施,由此引发的地方债务风险、金融机构资产风险肯定会有。但我们有时候并不是在“好”与“坏”之间选择,而 是被迫在“坏”与“更坏”之间选择。

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          中国经济时报:长时间以来,卖地收入都是游离于监管之外,也成为社会冲突和寻租腐败的一个重要根源,那么对于土地的定价和使用机制,需要进行怎样的改革?

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        王振宇:我认为,要改进国有土地资源收益管理。一是将现行的出让收益主要由市县支配模式,改变为中央、省级政府共享模式,有效遏制地方政府的“卖地冲动” 问题;二是调整国有土地收益支出结构,逐步增加公益性、民生性比重;三是推进国有土地收益收支的预算公开,增加透明度,切实提高使用效益。

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        要赋予地方政府必要的融资权。近两年来,地方政府融资平台得到迅猛发展。这种自下而上的实践形式,需要客观评价,认真研究,积极引导,并通过修订《预算法》赋予地方政府有条件的发债权,切实解决地方一级政府融资发展问题。 中国乡村网


        吕萍:土地巨大利益带来的一系列问题,与社会经济的发展环境相关,也与土地出让制度和相关制度的建设有关。就土地制度建设而言,回归合理的土地出让收益, 减少利益驱动导致的卖地冲动,是至关重要的。具体可以通过增加或合理化征地成本,规制土地出让收益的使用,以及通过完善土地出让前、后相关出让、转让和利 用制度的建设等方式实现。 内容来自http://xcwt.org/


        胡振虎:土地定价应避免在土地出让过程中出现公权力使用不透明的问题。城市规划、土地征收和土地出让金分配等公共政策出台,必须经过公共选择,才能体现决策的民主化,进而最大限度地实现科学化。

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        对土地的使用,应努力做到:确保耕地红线、土地增值保值和高效管理土地财富。第一,严格规范土地收益支出,逐步杜绝“寅吃卯粮”的短视行为;第二,确保国 有土地保值增值;第三,土地财富分配和使用必须合法、民主和透明。土地财富分配和使用,应该严格按照《土地管理法》、《物权法》和《农村集体土地使用权抵 押登记的若干规定》等相关法律规定管理现有土地,土地出让金的使用和管理必须充分考虑各方利益,并力求公开透明。

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        时红秀:政府,尤其是地方政府,其财政收支并无多少涉及国家机密的内容。作为公共收支的组成部分,接受本级人大监督、接受辖区公众监督,是社会主义政治文明建设的应有之义。

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        是这一问题还涉及到一个更为深层次的制度问题,即在我国,像城市土地这一类国有资产,其产权制度如何改革和完善?在政治上的单一制国家里,一级地方政府, 其合法性既来自上级政府的承认,也来自本辖区公众的授权。但就位于该辖区的国有土地来说,产权如何在不同级次政权之间分解,我们今天还没有相应的制度规 范。对这方面的理论研究其实很不足。

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        修正GDP政绩观导向,消除地方债务危机 内容来自http://xcwt.org/


      中国经济时报:土地常常成为地方政府的一种隐性借贷抵押,所形成的债务关系也被认为存在极大风险,在各位看来,“土地财政”与地方债务究竟有怎样的关系? 本文来中国乡村网


        吕萍:土地财政可以泛指基于土地获取的直接的出让收益和间接的税费收益等,地方债务在此则可特指以土地为抵押物,政府向银行借贷的行为。两者均与土地有关,都是基于土地的价值和增值功能而实现的。 http://xcwt.org/


        胡振虎:“土地财政”与地方债务互为因果,“土地财政”滋生了地方债务,地方债务助推了“土地财政”。因为有“土地财政”兜底,预算软约束的地方政府举债 有了还贷保障,借贷无顾虑,增强了举债动机。反过来,随着地方债务增加,地方政府极易考虑凭借低成本来拓展坐地生财的“土地财政”。 内容来自http://xcwt.org/


        时红秀:“地方债务”主要反映的,是政府间纵向的职能划分和由此决定的政府间财政关系问题。也就是说,不能把地方债务与土地财政直接划等号。 中国乡村网


        地方债务作为一个问题,是自1994年分税制改革以后逐渐出现的,到新世纪之交开始引起人们关注,到2004年左右,理论界和决策层就其产生的原因、类 型、危害和解决出路有不少讨论。如今人们常把“地方债务”和“土地财政”联系在一起,恰当地概括了现阶段我国地方政府财政问题的特征:即地方政府围绕土地 开发和国有土地使用权出让收益,以此为抵押资产吸引各类金融机构提供债务融资。而这些债务无论是否安全,有一个共同特点,即都是为了搞开发、上项目,可谓 “发展举债”。这是2008年年底为应对全球金融危机对我国的冲击,在落实中央政府全力保增长的一系列扩张政策中出现的。

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        王振宇:现实情况也表明,在一些地区特别是中西部、东北的市县,也因大量“土地融资”行为,存在着引发地方债务风险的可能。究竟有多少会转化为地方债务风险,的确是个未知数。

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        中国经济时报:其实舆论长期以来都在关注“地方债务危机”,对于当前的地方性债务,我们应该有怎样的认识? http://xcwt.org/


          时红秀:从地方政府债务问题产生到现在,关于“地方债务危机”的担心一直就有。“地方债务危机”不一定是最严重的。因为第一,一级政府因债务负担而入不敷 出,即使上级政府不管不问,对其进行破产清算的立法和司法条件也不存在。第二,在我国现行的金融体制下,大部分国有金融机构因不良资产过多而破产,似乎也 没有可能性。如果有的话,那在历史上不知出现多少次了,也就不存在上一轮银行改革中一两万亿不良资产被剥离处置的问题了。

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        因此,谈“地方债务危机”,不能仅限于在微观层面讲债务人收支关系,更要关注这种债务大面积、大规模积累后,国家不得不重复进行历史上进行过的清理整顿: 对金融机构进行不良资产剥离、再注资、责任人员处理。反正无论是中央银行的再贷款还是中央财政的转移支付,都由“国家”集体买了单。而这意味着我们整个货 币信用体系的健康性、稳定性,甚至整个市场经济体制的完善性要接受考验。如果说危机的话,这种宏观的、制度性的危机,才是真正需要警惕的。

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        胡振虎:随着“十二五”规划逐步推动,在GDP政绩观导向下,地方政府为了招商引资,促进经济发展,借助各种融资平台举债经营。由于地方政府无破产之虞, 一旦出现真正的财政危机,最终会由中央财政“兜底”,形成了“地方金融—财政风险—中央解救”的机制。这种机制的制度根源得不到根除,地方债务危机就难以 避免。

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        土地收益分配要避免严重破坏政府公信力 本文来中国乡村网


        中国经济时报:如果要减轻地方政府对土地使用权收益的依赖,有何替代办法?物业税能不能成为地方政府财政收入的主要来源? 本文来中国乡村网


        吕萍:地方政府对土地收益的依赖,与土地出让收益的不断增长有关,也与财税制度的变革有关。应该明确两点:第一,对土地出让收益的依赖不可持续。首先,以 往促使土地出让收益不断增长所依赖的经济增长方式正在改变;其次,低买高卖的土地征收—出让模式已经发生转变。因此,在多数地区土地出让收益不但难以维持 现有规模,还会不断缩减。第二,对土地收益的替代不是一个简单的替换问题,涉及土地制度和财税体制的整体改革,也涉及经济发展方式的根本转变。 中国乡村网


        王振宇:按照我国现行的税制,房产税、耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、烟叶税等8个税种构成了完整意义上的地方税。以2008年 为例,在总计5.4万亿元的税收总收入中,属于上述地方税的仅占6.9%。“土地财政”问题的出现反映出地方税建设的滞后。为此,一是通过降低共享比例等 措施,适当增加地方财政的初次分配比重;二是从土地保有环节入手,研究开征物业税,为地方政府提供可靠稳定的财源基础;三是研究开征遗产税和赠与税,有效 发挥税收的收入分配调整功能。

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        时红秀:不少人指出应该为地方政府寻找替代性收入来源,“物业税”就是其中之一。像物业税这种地方税,开征不开征,征多少,怎么使用,既与所谓“房地产调控”无关,更不是因为地方政府“缺钱”,而是基于社区公共需要和意愿。

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        此外,从各国对不动产征税的经验看,最重要的环节在于不动产征税价格的确认。有人说就要以市场价格为依据,这是对此税的严重无知。房地产市场是一个国家资 本市场的一部分,价格波动比较频繁,没有哪个国家对房地产的征税以市场价格为依据。一旦需要在市场价格之外另定征税价格,那么房地产的长期连续记录,基于 位置、质量、朝向等因素对于征税价格的认定,将是一个耗费甚巨的浩繁工程。而且不仅要假定征税机关的效率足够高,更要假定其公正廉洁。否则,普遍的税务投 机、腐败和税负不公平,将严重破坏全社会对政府的公信力,影响全社会的稳定。 本文来中国乡村网


        胡振虎:物业税,或者说房地产税,不能成为大多数地方政府财政收入的主要来源。设计一个新税种,制度成本非常高,政府没有必要“避易就难”。在现行税制框 架下,流转税收入占全部税收收入的70%以上,政府完全可以按照“简税制”原则调整增值税、营业税,扩大税基、提高税率均可达到目的。因此,开征房地产税 的政策初衷不是增加地方财源,而更多的是试图对居民所持有的住宅征收财产税,包括将来陆续推出的遗产税等财产转让税,以缩小贫富差距。当然,这并不否认未 来的房地产税是一些发达地区地方税源的支柱。 内容来自http://xcwt.org/


        中国经济时报:众多观察者认为,“财权下移,事权上移”是改变对“土地财政”依赖的改革途径,那么各位对分税制改革有何看法或建议?   

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        王振宇:我国的分税制不同于西方的传统模式,具有“让利不分权”特性,属于“经济性分权”的范畴。这种非规范模式的财政制度之所以得以长时期平稳运行,其 根本原因在于中央政府对国有土地及矿产资源收益权的让渡,这部分“国有”形同市县政府所有。可以说,有了这种让渡,使得十分刚性的制度变得富有弹性,一方 面调动了地方政府的发展积极性,改善了地方公共产品和服务的供给,另一方面也加速了地方工业化、城市化进程,并为中国经济近20年高速增长提供了强大的驱 动力,这也是中国模式的一个重要奥秘所在。

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        时红秀:需要强调的是,政府间良好的职能划分及其财政关系,讲求的是财权与事权的匹配。就像过分地搞“财权上移、事权下移”导致地方政府尤其是基层政府无 力提供辖区公共服务那样,反其道而行之,搞“财权下移、事权上移”,也会重蹈1994年分税制前的覆辙:中央财力缺乏、地区间再分配不足。

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      胡振虎:杜绝“土地财政”,首先,需要清晰界定地方政府事权。对基层政府事权的模糊界定,相应的事权与财力不匹配,是诱发“土地财政”的重要根源。因此, 事权界定是解决“土地财政”问题的基础。其次,进一步完善财税管理体制。通过改革和健全税收制度,比如进一步推进资源税改革、开征房产税、资源税等,确定 地方政府的合理分配比例,增强地方政府财力。最后,完善预算管理改革,加快转变政府职能。进一步加强人大监督,在整合宏观经济规划和预算的基础上,由一个 独立的综合协调预算机构来完善绩效预算,增强预算的整体性,减少预算的随意性。

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        时红秀:就“土地财政”、“地方债务”问题来说,其实有三个层面的制度改革需要推进,绕开它们在表层上兜圈子总不是长久之计。这三个制度改革包括:一是在 宪法意义上的政府间职能划分与界定,基于此才谈得上建立规范稳定的政府间财政关系;二是城市国有土地的产权制度,即如前所述的,不同级次政府如何就坐落于 某一位置的国有土地行使产权;三是政府职能的转变和政府行为的约束,地方各级政府能做什么、不做什么、怎么做,理论上有不同说法,但最终应让相应辖区的社 会公众来确定。 内容来自http://xcwt.org/



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